Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности

Ведомственные акты, будучи подзаконными, издаются на основе законов, актов Правительства РФ и указов Президента РФ. Это управленческие акты органов специальной компетенции, их юридическая сила во многом зависит от функции издавшего их органа. Данные акты представляют собой наиболее многочисленную группу подзаконных нормативных правовых актов, детально регламентирующих организацию и тактику осуществления ОРД.

Несмотря на утвердившийся в законотворческой практике принцип издания законов прямого действия для регулирования самых разных областей общественных отношений, полностью реализовать его в сфере ОРД невозможно. Структурно-содержательная характеристика ОРД подтверждает, что реализация большинства положений данной деятельности происходит на ведомственном и межведомственном подзаконных уровнях.

Систему ведомственных и межведомственных нормативных актов, регламентирующих отдельные вопросы ОРД либо опосредованно влияющих на уровень ее организации и тактики, можно разделить на три группы:

  1. регламентирующие деятельность отдельных оперативных подразделений и служб органов, осуществляющих ОРД (например, приказы, инструкции МВД России, ФСБ России);
  2. регламентирующие процессы раскрытия и расследования отдельных видов преступлений;
  3. регламентирующие вопросы взаимодействия служб между субъектами ОРД и другими правоохранительными органами (данные нормативные акты имеют межведомственный характер).

В порядке реализации нормотворческой деятельности различными ведомствами, правомочными осуществлять ОРД (МВД России, ФСБ России, ФТС России, ФСО России и др.), издаются подзаконные нормативные акты в виде приказов, инструкций, наставлений, указаний. Содержание этих актов полностью соответствует требованиям Закона об ОРД, определяет формы этой деятельности, методику и тактику ее практической реализации.

Подзаконный уровень ведомственного правового регулирования включает ряд элементов, составляющих государственную тайну, а их организационная форма, методика и тактика применения носят конспиративный характер. Поэтому закон делегирует ограниченному кругу субъектов право ведомственного регулирования многообразных организационно-тактических и методических вопросов этой деятельности. Подобное положение обусловлено и тем, что в соответствии со ст. 5 Закона РФ «О государственной тайне» сведения в области разведывательной, контрразведывательной деятельности и ОРД относятся к государственной тайне. В связи с этим подавляющее большинство ведомственных приказов и наставлений имеют грифы «Секретно», «Совершенно секретно», и с ними может знакомиться и использовать в своей служебной деятельности ограниченный законодательными актами строго определенный круг лиц, имеющих соответствующий допуск. Данные лица при работе с документами ограниченного пользования соблюдают режим секретности, который регламентируется нормативно-правовым и предписаниями в каждом органе, осуществляющем ОРД.

В связи с этим в ограниченных рамках данного учебного издания рассматриваются исключительно открытые ведомственные и межведомственные нормативные правовые акты, среди которых следует выделить:

  • приказ МВД России от 30 марта 2010 г. № 249 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств»;
  • приказ МВД России от 26 марта 2008 г. № 280дсп «Об утверждении Положения об организации взаимодействия органов внутренних дел при раскрытии и расследовании преступлений»;
  • приказ ФСБ России от 16 октября 2010 г. № 507 «О денежном вознаграждении лиц, оказывающих содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористического акта, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такой акт»;
  • приказ ФТС России от 20 июня 2011 г. № 1278 «Об утверждении перечня подразделений таможенных органов Российской Федерации и должностей сотрудников таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности»;
  • приказ МВД России от 19 июня 2012 г. № 608 «О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России»;
  • приказ Следственного комитета РФ от 15 января 2011 г. № 2 «Об организации предварительного расследования в Следственном комитете Российской Федерации» и др.

Межведомственное правовое регулирование предусматривает издание актов, распространяющихся на сферы других ведомств, в порядке осуществления межотраслевых функций. Фактически данные подзаконные нормативные акты обладают более широкой сферой действия и считаются общеобязательным ведомственным актом. Как правило, они издаются для успешного взаимодействия субъектов ОРД и решения общих задач борьбы с преступностью. Примером таких подзаконных нормативных актов являются:

  • приказ МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Минобороны России от 17 апреля 2007 г. № 368/185/164/481/32/ 184/97/147, утв. Инструкцию о порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд;
  • приказ МВД России, Минюста России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России, ФТС России от 6 октября 2006 г. № 786/316/470/454/333/971 «Об утверждении Инструкции по организации информационного обеспечения по линии Интерпола»;
  • приказ ФСБ России, МВД России от 19 июня 2007 г. № 319/539, утв. Инструкцию об организации и о порядке взаимодействия органов федеральной службы безопасности и органов внутренних дел РФ при осуществлении розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия, суда или уклоняющихся от уголовного наказания, по уголовным делам о преступлениях, дознание и следствие по которым отнесено законодательством к ведению органов ФСБ, и др.

Ведомственные нормативные акты, которые затрагивают права и законные интересы граждан или носят межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации в Минюсте России. Это положение имеет важное практическое значение для деятельности оперативно-розыскных органов по обеспечению и защите прав и свобод личности.

Для ведомственного и межведомственного регулирования характерно не только многочисленное количество нормативных правовых актов, но и систематическое их изменение в зависимости от совершенствования оперативно-тактических основ ОРД в различных оперативно-розыскных органах.

Продолжительное время правовое регулирование ОРД осуществлялось на уровне ведомственных закрытых нормативных актов (приказов, инструкций, наставлений). Предпринимаемые попытки законодательного регулирования данной сферы отличались недостаточно продуманными решениями, отсутствием необходимого социально-криминологического обоснования и ярко выраженной политической ориентацией.

Радикальный пересмотр законодательства, регулирующего сферу борьбы с преступностью, начавшийся в 1980-х гг., обусловил постановку вопросов о совершенствовании правового обеспечения деятельности оперативных подразделений и разработке акта высшей юридической силы, регламентирующего их основную форму работы, каковой является ОРД.

В начале 1990-х гг. авторским коллективом под руководством В.В. Сергеева был подготовлен проект закона СССР «Об оперативно-розыскной деятельности». Параллельно Высшей школой КГБ СССР проводилась работа по подготовке основ оперативно-розыскного законодательства и федерального оперативного кодекса РСФСР.

Работа над созданием правовой основы ОРД завершилась принятием Закона РФ от 13 марта 1992 г. № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (утратил юридическую силу.). Это событие продемонстрировало, что общеисторической закономерностью построения правового государства является тенденция к открытости процессов принятия государственных решений, функционирования государственного механизма.

С введением в действие данного Закона удалось решить две основные задачи: создать правовую основу ОРД и придать ей легитимный статус как государственно-правовой форме борьбы с преступностью.

Вместе с тем первый Закон об ОРД 1992 г. был нормативным актом переходного периода, создавался впервые и опередил по времени принятие Конституции РФ, в связи с чем ему были присущи определенные недостатки: некоторая декларативность, слабо проработанный механизм гарантий соблюдения прав и свобод граждан в процессе осуществления ОРД, ограничение возможностей оперативных служб. Поэтому возникла необходимость приведения данного Закона в соответствие с новой Конституцией РФ и назревшими потребностями развития общества. В связи с этим 5 июля 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в новой редакции, который вступил в силу 18 августа 1995 г.

Действующим Законом об ОРД предусмотрен ряд новых правовых установлений.

1 Поскольку ранее действовавший Закон был ориентирован преимущественно на сферу борьбы с преступностью, потребовалось включить в его новую редакцию новые задачи, касающиеся обеспечения военной, экономической, экологической безопасности государства, а также установить перечень имущества, подлежащего конфискации (ч. 2, 4 ст. 2).

2 Новый Закон об ОРД дополнен перечнем активных ОРМ (оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент) (ст. 6).

3 В ст. 7 Закона более четко сформулированы основания проведения ОРМ, введены новые основания проведения ОРМ (п. 7 ч. 2).

4 Внесены изменения в ст. 8 Закона, что позволяет проводить ОРМ, ограничивающие конституционные права граждан, только на основании судебного решения (ч. 2 ст. 8). Под судебный контроль поставлено безотлагательное проведение ОРМ в целях раскрытия тяжкого, особо тяжкого преступления (ч. 3 ст. 8).

5. Введена норма, которая касается особенностей проведения ОРМ органами ФСБ в сфере вложения иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства (ст. 8.1).

6. Установлен порядок передачи оперативно-розыскных материалов органу дознания, следователю или в суд и внесены изменения относительно использования результатов ОРД (ч. 1 ст. 11).

7. Расширен перечень направлений использования результатов ОРД для розыска имущества, подлежащего конфискации, и принятия решения о достоверности сведений, представленных государственным муниципальным служащим или гражданином, претендующим на должность судьи (ч. 1 ст. 11).

8 Конкретизированы права граждан, содействующих органам, осуществляющим ОРД (ст. 18). Предусмотрена возможность освобождения их от уголовной ответственности за сотрудничество в раскрытии преступлений в рамках законодательства РФ.

9 Расширены и конкретизированы положения в части прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью: определен круг сведений, которые не входят в предмет прокурорского надзора.

После принятия Закона об ОРД в него неоднократно вносились дополнения и изменения с учетом современных направлений борьбы с преступностью и состояния оперативно-розыскной практики.

Закон — это нормативный правовой акт, принимаемый в особом порядке по наиболее важным вопросам общественной и государственной жизни и обладающий высшей юридической силой.

Под юридической силой понимается свойство закона реально действовать и порождать юридически обязательные последствия.

По мере стабилизации и развития общества роль законов неуклонно возрастает. В государстве, стремящемся быть правовым, наиболее значимые проблемы, которые затрагивают права, свободы граждан и обязанности государственных структур (в том числе силовых структур различных ведомств), должны регулироваться только законом.

Закон об ОРД — это комплексный нормативный правовой акт высшей юридической силы, регулирующий общественные отношения в области ОРД.

Он имеет огромное государственное значение, так как его принятие разрушило устаревший стереотип секретности правового регулирования ОРД, что связано с потребностями построения основ правового государства, принципами которого являются верховенство закона и превалирование интересов личности над интересами государства.

Вместе с тем Закон об ОРД смягчил многие ранее действующие формулировки о преимущественно негласном использовании оперативно-розыскных мер борьбы с преступностью, так как в противном случае теоретическая концепция вступала в острое противоречие с законом и практикой многих демократических государств.

Ряд статей закона (ст. 1, 3, 5, 9 и др.) значительно повысил значение соблюдения прав и свобод человека и гражданина в сфере ОРД.

Значение Закона об ОРД возрастает еще и потому, что он является официально опубликованным правовым актом высшей юридической силы, гласно регулирующим наиболее значимые вопросы в области ОРД. Это позволяет открыто апеллировать к его положениям при осуществлении процессуальной деятельности и судебного процесса по уголовным и гражданским делам.

Значение Закона обусловлено тем, что он:

  • закрепил общие правила осуществления ОРД на законодательном уровне;
  • повысил значение соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ОРД;
  • определил общие положения осуществления данной деятельности для всех субъектов ОРД;
  • положил начало процессу кодификации правовых норм оперативно-розыскной деятельности и формированию новой отрасли российского законодательства.

Для облегчения пользования Закон об ОРД структурирован по главам и статьям. Первичный элемент структуры данного нормативного правового акта - статья, которая может состоять из частей, пунктов и подпунктов, регулирующих разнообразные отношения.

Структуру действующего Закона об ОРД составляют:

  • преамбула (от лат. praeambulus — предшествующий), в которой декларируется, что данный Закон определяет содержание ОРД, осуществляемой на территории РФ, и закрепляет систему гарантий законности при проведении ОРМ;
  • глава 1 «Общие положения» (ст. 1-5). В ней находят нормативное закрепление определение ОРД, ее цели, задачи, принципы и основы соблюдения прав и свобод человека и гражданина при ее осуществлении;
  • глава 2 «Проведение оперативно-розыскных мероприятий» (ст. 6-12), в которой определяется перечень ОРМ и устанавливается порядок их проведения;
  • глава 3 «Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность» (ст. 13-16). Здесь дается перечень оперативно-розыскных органов и регламентируются условия их деятельности;
  • глава 4 «Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность» (ст. 17-18). Эта глава содержит систему общих предписаний, касающихся оснований и условий привлечения отдельных лиц к участию в ОРД;
  • глава 5 «Финансовое обеспечение оперативно-розыскной деятельности» (ст. 19);
  • глава 6 «Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью» (ст. 20-23). В ней излагается система ведомственного, вневедомственного контроля и организации прокурорского надзора за данной деятельностью. В ст. 23 отражается порядок вступления Закона в силу и определяются пределы его действия во времени.

Вместе с тем Закон об ОРД содержит ряд бланкетных (отсылочных) юридических норм, предполагающих обращение пользователя к многочисленным нормативным правовым актам, в том числе к подзаконным и ведомственным (ст. 4; п. 5 ч. 1 ст. 7; ст. 19, 20; ч. 1 ст. 21 и др.). Отдельные нормативные положения носят декларативный характер (абзац третий ст. 2, п. 1 ст. 14, ч. 3 ст. 15).

По сфере действия Закон об ОРД относится к нормативным правовым актам внутреннего действия и определяет содержание ОРД, осуществляемой на территории РФ. Согласно ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает территорию ее субъектов, внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ним.

Исключением из этого правила являются международные договоры, которыми может быть предусмотрено иное (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), в том числе осуществление ОРМ за пределами России. Например, на заседании Совета министров внутренних дел государств — участников СНГ (г. Москва, 16-18 декабря 1998 г.) подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере специального сопровождения ОРД. Сотрудничество осуществляется путем выполнения письменных запросов страны-инициатора по осуществлению специального сопровождения объекта наблюдения.

По времени действия существуют нормативные правовые акты неопределенно-длительного времени, к которым относится и Закон об ОРД. Временем вступления в силу данного Закона считается 18 августа 1995 г.

Продолжительное время учеными и практиками ведутся дискуссии относительно разработки нового Закона об ОРД. Отдельные исследователи предлагают авторские разработки проекта нового закона или соответствующих изменений и дополнений к нему (В.Ф. Луговик, К.В. Сурков, А.Ю. Шумилов и др.). Наряду с этим предлагается создание кодекса РФ о специальных службах Российской Федерации.

Наблюдающаяся тенденция совершенствования норм оперативно-розыскного законодательства свидетельствует о том, что отличительными чертами последних лет становятся неуклонное расширение границ правового регулирования, учет наиболее перспективных направлений оперативно-розыскной практики, возрастающая роль международного сотрудничества. Принципиально важно, что в Российской Федерации возрастает значение законов и расширяется сфера их применения, в том числе в оперативно-розыскных отношениях, что является показателем демократизации общества и ухода от модели полицейского государства.

Правовые нормы, регулирующие оперативно-розыскные правоотношения, содержатся в нормативных правовых актах, которые являются официальными документами, содержащими юридически значимую информацию. Совокупность данных актов выступает в качестве правовой основы ОРД (ст. 4 Закона об ОРД).

Правовая основа ОРД является фундаментальной частью правового регулирования. Она сложна по составу и представляет собой систему правовых норм. Учитывая требования системного подхода к анализу сложных явлений и процессов1См.: Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. М., 1978. С. 96., следует провести определенную дифференциацию ее элементов по тому или иному основанию. Наиболее целесообразной можно считать классификацию в зависимости от уровней правового регулирования, которая заключается в рассмотрении всей совокупности нормативных правовых актов в соответствии с их юридической силой.

Выделяются следующие уровни правового регулирования: 1) международный; 2) конституционный; 3) законодательный; 4) подзаконный.

1. Международный уровень. Несмотря на то что международно-правовые акты не входят в число источников правовой основы, закрепленных в ст. 4 Закона об ОРД, следует сделать вывод о наличии особой группы нормативных источников, регулирующих сферу ОРД. Наличие данного самостоятельного уровня обусловлено нормой Конституции РФ (ч. 4 ст. 15), в соответствии с которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.

Россия, получив официальный статус члена Совета Европы, взяла на себя обязательство по приведению национального законодательства в соответствие с европейскими правовыми принципами и стандартами. Это относится к определению более совершенных правовых, организационных средств и способов усиления защиты прав и законных интересов личности в уголовном судопроизводстве.

Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» закреплено, что Россия, выступая за соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

В связи с тем что Российская Федерация является субъектом международного права, существенно возрастает значение ее межгосударственного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью. Это обусловило заключение Россией целого ряда межгосударственных, межправительственных и межведомственных договоров, подписание различных соглашений, конвенций, пактов, которые затрагивают межгосударственные отношения в сфере взаимодействия оперативно-розыскных органов.

В последние годы подписан ряд международно-правовых документов: Резолюция № 1373 Совета Безопасности ООН (2001); Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000); Конвенция ООН против коррупции (2003); Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией (2003) и др. Ряд документов регламентируют взаимодействие государств — участников СНГ: Соглашение Совета министров внутренних дел государств — участников СНГ о сотрудничестве в сфере специального сопровождения ОРД (1998); Положение об Антитеррористическом центре государств — участников СНГ, утвержденное решением Совета глав государств участников СНГ (2000), и др.

2. Конституционный уровень правового регулирования охватывает институты и нормы, составляющие общую основу всех видов государственной деятельности, применяемых во всех сферах социального управления.

Конституционные нормы являются исходной правовой базой для определения направленности и границ последующего развития и регулирования непосредственного объекта оперативно-розыскных отношений. Высшая юридическая сущность Конституции РФ на данном уровне проявляется двояким образом. Во-первых, ее нормы имеют приоритет над нормами законов и подзаконных нормативных актов. Во-вторых, сами законы и иные акты принимаются предусмотренными Конституцией органами и в установленном ею порядке. Таким образом, можно рассматривать Конституцию РФ как основной источник права в системе нормативно-юридического регулирования общественных отношений в государстве.

Статья 1 Конституции РФ, провозглашая Россию демократическим федеративным правовым государством, тем самым утверждает обоснованный юридической наукой принцип обязательности нормативного регулирования любой деятельности, в том числе ОРД как одной из форм государственной правоохранительной функции.

В статьях 17-64 Конституции РФ определяются основные права и свободы гражданина. В частности, согласно ч. 2 ст. 23 каждый гражданин имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров. Статья 25 гарантирует неприкосновенность жилища. Ограничение этих прав допускается только на основании судебного решения, причем только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

При правовом регулировании оперативно-розыскной функции борьбы с преступностью данные конституционные нормы определяют ее границы, правовое поле действия. В частности, они ограничивают возможность вторжения в личную жизнь и хозяйственную деятельность граждан рамками их противоправного поведения, предоставляют им право обжалования действий субъектов ОРД, нарушивших эти конституционные права, и каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ).

Статья 8 Конституции РФ гарантирует обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, свободы экономической деятельности (ч. 1), а также равной защиты частной, муниципальной и государственной собственности (ч. 2). Данные конституционные положения частично получили развитие в различных отраслях законодательства (уголовном, административном, уголовно-процессуальном и др.), особенно в части декриминализации и криминализации хозяйственных правонарушений, и являются определяющими для регламентации ОРД в борьбе с экономической и организованной преступностью.

Конституционный уровень правового регулирования создает исходную правовую базу для определения направленности и границ последующего развития ОРД.

3. Законодательный уровень правового регулирования включает все институты и нормы, определяющие основные задачи, направления и формы борьбы с преступностью, в том числе оперативно- розыскными мерами.

Законодательный уровень регулирования затрагивает общественные отношения, подлежащие моделированию только в законах (при необходимости с отсылкой к дополнительным правовым актам). В настоящее время общественные отношения в области ОРД регулируют более 20 законодательных актов.

Нормы федеральных законов определяют стратегию уголовной политики, основные задачи, компетенцию оперативно-розыскных органов в борьбе с преступностью, направления, формы и методы борьбы с криминальными проявлениями. В них могут содержаться важнейшие положения, регламентирующие оперативно-розыскные меры борьбы с преступностью. Среди законов данного уровня ключевым является Закон об ОРД, поскольку его нормы определяют содержание этой деятельности и закрепляют систему гарантий законности при проведении ОРМ.

В России множество законов, в той или иной степени влияющих на содержание правовой основы ОРД. Однако определяющую роль в этом аспекте играют УК РФ и УПК РФ.

Уголовный кодекс РФ раскрывает понятие преступления, перечисляет общественно опасные деяния, позволяет осуществлять поиск признаков преступления в действиях (бездействии) лица, что составляет суть некоторых задач ОРД. Вместе с тем он содержит ряд правовых норм, реализация которых происходит и в оперативно-розыскной деятельности (ст. 37-39, 41, 42 — о необходимой обороне, причинении вреда, крайней необходимости, об обоснованном риске, исполнении приказа или распоряжения и др.).

Например, ст. 37 УК РФ гласит, что лицо, находящееся в состоянии необходимой обороны, может быть освобождено от уголовной ответственности. В подобном положении часто оказываются штатные сотрудники оперативных аппаратов и конфиденциальные сотрудники при выполнении ими оперативно-розыскных задач.

Весьма актуальным дня ОРД остается и вопрос использования института крайней необходимости (ст. 39 УК РФ) по отношению к конфиденциальным сотрудникам, внедренным в криминальные группы.

В борьбе с опасными криминальными проявлениями оперативные сотрудники действуют в условиях оправданного профессионального риска (ст. 41, 42 УК РФ). Аналогичное значение имеют и уголовно-правовые нормы о ненаказуемости обнаруженного преступного умысла, о добровольном отказе от доведения преступления до конца и др.

Уголовно-процессуальное законодательство, систематизированное в УПК РФ, регулирует общественные отношения в сфере уголовного судопроизводства в части предупреждения, пресечения, раскрытия преступлений и изобличения преступников. Так, ч. 4 ст. 157 УПК РФ обязывает органы дознания в случае, если лицо, совершившее преступление, не обнаружено, принимать розыскные и оперативно-розыскные меры для его установления, уведомляя следователя об их результатах. В данном случае возникает государственная необходимость и целесообразность осуществления оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших, а также для принятия мер по предупреждению и пресечению преступных деяний.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователь уполномочен в пределах своей компетенции давать органу дознания письменные поручения о проведении ОРМ.

Наиболее очевидна связь ОРД с процессуальной деятельностью в процессе документирования противоправных действий. На данном этапе выявляются фактические данные — носители доказательственной информации, происходят их фиксация и последующее использование в доказывании в соответствии с уголовно-процессуальными требованиями, предъявляемыми к доказательствам (ст. 73-74 УПК РФ). В этом отношении документирование во многом сходно с процессуальным доказыванием.

Как показывает практика, из обстоятельств, перечисленных в ст. 73 УПК РФ, наиболее часто предметом документирования до возбуждения уголовного дела служат время, место, способ и другие признаки объективной стороны состава преступления; виновность конкретных лиц в совершении преступления; характер и размер ущерба, причиненного преступлением.

Кроме названных законов следует выделить и другие нормативные акты, регулирующие сферу ОРД:

  • УИК РФ в ст. 84 закрепляет право осуществления ОРД оперативными аппаратами Минюста России в исправительных учреждениях;
  • Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» устанавливает отдельные положения проведения контролируемой поставки товаров (ст. 319, 320);
  • Закон о полиции в п. 10 ч. 1 ст. 13 закрепляет право полиции проводить ОРМ;
  • Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» определяет порядок сбора сведений о гражданах, обращающихся в ОВД за разрешением на частную детективную и охранную деятельность (ст. 6);
  • Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» в ст. 5 относит сведения в области ОРД к государственной тайне;
  • Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» в ст. 30 к числу полномочий пограничных войск относит и проведение ОРД;
  • Закон о ФСБ основными направлениями деятельности органов ФСБ называет контрразведывательную, разведывательную деятельность и ОРД;
  • Федеральный закон «О внешней разведке» в ст. 2 определяет сущность разведывательной деятельности как разновидности ОРД, которая заключается в добывании и обработке разведывательной информации о планах, возможностях и действиях иностранных государств, затрагивающих интересы Российской Федерации;
  • Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 «О противодействии коррупции» определяет основные направления деятельности государственных органов по установлению лиц, подозреваемых в совершении коррупционных преступлений, выявлению имущества, полученного в результате совершения коррупционного правонарушения, устанавливает систему обмена информацией и координации деятельности правоохранительных органов в области противодействия коррупции между правоохранительными органами, спецслужбами и международными организациями.

Три рассмотренных уровня правового регулирования общественных отношений при осуществлении ОРД образуют единую систему ее законодательного ре жирования, которая неуклонно расширяется, имеет открытый характер и может пополняться новыми законодательными актами.

4. Подзаконный уровень правового регулирования включает основную массу нормативно-правовых материалов, относящихся к сфере ОРД.

Данный уровень содержит разнообразные нормативные акты, которые по юридической силе можно разделить на соответствующие подуровни: а) акты законодательной и исполнительной власти (указы, распоряжения Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты палат Федерального Собрания РФ); б) акты ведомственного и межведомственного характера; акты органов местного самоуправления.

Указы и распоряжения Президента РФ по большей части касаются решения текущих, организационных и процедурных вопросов.

Первую группу составляют указы Президента РФ, содержащие нормы общего характера:

  • от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»;
  • от 9 января 1996 г. № 21 «О мерах по упорядочению разработки, реализации, приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы, а также использования специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации» и др.

Во вторую группу входят нормативные правовые акты, касающиеся деятельности отдельных федеральных органов исполнительной власти — субъектов ОРД:

  • указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»;
  • указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту РФ» и др.

Третью группу составляют акты, касающиеся стратегических вопросов развития государства:

  • Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537;
  • Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895, и др.

Акты Правительства РФ: а) подзаконны; б) обязательны к исполнению на всей территории РФ; в) имеют межотраслевое значение; г) разделяются на постановления, имеющие наиболее важное значение, и распоряжения — решения по оперативным текущим вопросам. К их числу относятся, например, постановления Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 214 «Об утверждении Положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, и списка видов специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, ввоз и вывоз которых подлежит лицензированию»; от 27 августа 2005 г. № 538 «Об утверждении Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность», и др.

Высший представительный (законодательный) орган Российской Федерации — Федеральное Собрание принимает постановления, касающиеся урегулирования организационно-технических вопросов. В качестве примера можно привести постановление Совета Федерации и Федерального Собрания РФ от 4 сентября 1998 г. № 392-СФ «Об информации и.о. министра внутренних дел Российской Федерации и директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации о криминогенной обстановке в Российской Федерации, принимаемых мерах по укреплению законности, пресечению фактов коррупции и проникновения криминальных элементов в органы государственной власти».

Ведомственное и межведомственное подзаконное правовое регулирование общественных отношений в ОРД осуществляется министерствами, ведомствами, государственными комитетами в пределах компетенции данных исполнительных структур.

Ведомственные акты данного уровня могут исходить:

  1. от органов, не являющихся оперативно-розыскными:
  2. органов, осуществляющих ОРД.

К числу нормативных актов, издаваемых первой группой органов, относятся: приказ Министерства связи РФ от 10 июня 2003 г. № 77 «О работах по внедрению технических средств по обеспечению оперативно-розыскных мероприятий на сетях электросвязи Российской Федерации»; приказ Министерства информационных технологий и связи РФ от 16 января 2008 г. № 6 «Об утверждении Требований к сетям электросвязи для проведения оперативно-розыскных мероприятий; приказ Генпрокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности».

Вторая группа нормативных актов издается органами, уполномоченными осуществлять ОРД. Большая часть данных актов, регулирующих организацию и тактику ОРД, является закрытой, т.е. имеет соответствующий гриф секретности.

Наличие нескольких уровней правового регулирования не следует рассматривать как негативный фактор. Во многих странах Европы с так называемой «устоявшейся» демократией законодательство в области ОРД не кодифицировано. В Великобритании, Германии, Франции, так же как в Российской Федерации, при значительно большем количестве субъектов ОРД данная сфера регламентируется законами, актами судебных и прокурорских органов, актами правительства, а в Германии даже нормативными актами земель2См.: Шумилов А.Ю. Курс основ оперативно-розыскной деятельности. М., 2006. С. 335-347..

Кроме нормативных правовых актов, относящихся к указанным уровням, существенное значение имеют официальные разъяснения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, публикуемые в форме определений3См., например, определения Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2010 г. № 505-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр. Осокина А.Ю. на нарушение его конституционных прав частью 3 ст. 11 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»», от 15 июня 2010 г. № 1042-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр. Мудрова Д.Ю. на нарушение его конституционных прав частью 5 ст. 8 и ст. 11 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»» и др., постановлений, решений.

Рассмотренные законы и подзаконные нормативные акты составляют основу правового регулирования ОРД, которая постоянно совершенствуется под воздействием практики борьбы с преступностью.

Как известно, общественные отношения призваны упорядочивать такой социальный инструмент, как право. В этих целях общественные отношения закрепляются в юридических нормах и правовых актах, которые могут использоваться для оказания целенаправленного регулирующего воздействия фактически в любой сфере отношений, в том числе возникающих в сфере ОРД.

Правовое регулирование в ОРД — это осуществление при помощи системы правовых средств воздействия на оперативно-розыскные отношения в целях их упорядочения.

Рассмотрение правового регулирования затруднительно без уяснения вопроса о его механизме, поскольку в последнем проявляется динамическая характеристика правовой системы, которая показывает, как складываются и реализуются правовые отношения, порождающие в конечном счете конкретные поступки людей. Механизм правового регулирования состоит из следующих элементов: юридических норм; 2) правоотношений; 3) актов реализации прав и обязанностей.

1. Юридические нормы составляют основу правового регулирования. В сфере ОРД под оперативно-розыскной нормой понимается общеобязательное, формально-определенное правило поведения, установленное и обеспеченное государством и направленное на урегулирование отношений при осуществлении ОРД.

Теория права в структуре правовой нормы выделяет три элемента: гипотезу, диспозицию, санкцию.

Гипотеза часть правовой нормы, указывающая на конкретные жизненные обстоятельства, при наличии или отсутствии которых реализуется оперативно-розыскная норма (например, указание на основания и условия проведения ОРМ — ст. 7, 8 Закона об ОРД).

Диспозиции — часть нормы, закрепляющая модель поведения, которому должны следовать субъекты ОРД.

Среди диспозиций по способу их изложения выделяют:

  • простые — регламентирующие общие признаки варианта поведения субъекта ОРД без раскрытия его признаков (например, наблюдение - п. 6 ч. 1 ст. 6 Закона об ОРД);
  • описательные — регламентирующие основные признаки поведения субъекта ОРД (ч. 7 ст. 5 Закона об ОРД);
  • ссылочные — отсылающие для ознакомления к другой норме Закона об ОРД. Например, ДОУ согласно ч. 2 ст. 10 Закона об ОРД осуществляется при наличии оснований, предусмотренных п. 1-6 ч. 1 ст. 6 данного Закона.
  • бланкетные — отсылающие для ознакомления с правилом поведения к другим законам и подзаконным нормативным правовым актам (ч. 1 ст. 4, п. 5 ч. 1 ст. 7, ст. 20 Закона об ОРД).

Санкция — часть правовой нормы, которая указывает на неблагоприятные условия, возникающие в случае нарушения диспозиции. Например, неисполнение законных требований должностных лиц, осуществляющих ОРД, либо воспрепятствование ее законному осуществлению влекут ответственность, предусмотренную законодательством РФ (ч. 3 ст. 15 Закона об ОРД).

2. Правоотношения являются следствием действия права как социального и государственного института. Право регулирует лишь наиболее принципиальные отношения, имеющие существенное значение для государства, общества и граждан. В их число входят отношения в сфере ОРД.

Под оперативно-розыскными правоотношениями понимают урегулированные оперативно-розыскными нормами фактические (реальные) общественные отношения, участники которых являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей, охраняемых и гарантируемых государством в целях достижения результата, предусмотренного оперативно-розыскным законодательством.

Оперативно-розыскные правоотношения характеризуются следующими особенностями:

  • они осуществляются в правовой форме на основе оперативно-розыскных норм;
  • могут носить как гласный, так и негласный характер;
  • являются одной из форм установления уголовно-правового отношения;
  • способствуют реализации не только уголовно-правовых, но и в ряде случаев административно-правовых отношений;
  • могут порождать уголовно-процессуальные правоотношения, а в некоторых случаях сами могут возникать из уголовно-процессуальных правоотношений;
  • им свойствен многосистемный характер, т.е. дня достижения конкретной цели в одних случаях достаточно одного правоотношения, в других требуется их совокупность.

Особенностью правоотношений в сфере ОРД является то, что они являются оперативно-розыскными, но с элементами иных отраслей права. Многие правоотношения административно-правового, уголовного, трудового, финансового и других отраслей права находят свое преломление в оперативно-розыскных нормах.

В нормах Закона об ОРД закрепляются следующие отношения:

  • административно-правовые (ч. 2 ст. 7, п. 2 ч. I ст. 15 и др.);
  • уголовно-правовые (ч. 4 ст. 18, ч. 3 ст. 21);
  • уголовно-процессуальные (п. 3, ч. 1 ст. 7, ст. 11);
  • уголовно-исполнительные (ст. 2, ч. 5 ст. 13 и др.);
  • гражданско-правовые (ст. 8.1, п. 3 ч. 1 ст. 15);
  • трудовые (ч. 2 ст. 17, ч. 5 ст. 18 и др.);
  • финансово-правовые (ст. 19).

Оперативно-розыскные правоотношения в зависимости от соучастников подразделяются на отношения, возникающие:

  • между руководителями органа, осуществляющего ОРД, и оперативными сотрудниками;
  • оперативными сотрудниками и лицами, в отношении которых начато оперативно-розыскное производство;
  • оперативными сотрудниками и лицами, которые оказывают содействие органам, осуществляющим ОРД;
  • лицами, которые оказывают содействие органам, осуществляющим ОРД, и лицами, в отношении которых проводятся ОРМ;
  • оперативными сотрудниками и субъектами, осуществляющими контроль и надзор за ОРД.

По длительности правоотношения подразделяются на кратковременные (однократное конфиденциальное отношение оперативного сотрудника и конфидента, изъятие предметов и документов при проведении гласных ОРМ) и долговременные (длительное использование служебных помещений в ходе проведения ОРМ. заключение контракта о долговременном сотрудничестве с конфидентом и др.).

В зависимости от субъектов, участвующих в правоотношении, выделяют: а) внутренние правоотношения, возникающие в рамках одного из органов, осуществляющего ОРД: б) внешние правоотношения, проявляющиеся во взаимодействии с другими структурами (органами предварительного расследования, работниками уголовно-исполнительной системы, международными правоохранительными органами и организациями, прокуратурой и др.).

3. Акты реализации прав и обязанностей выражаются в конкретных действиях сотрудника органа, осуществляющего ОРД.

Указанные акты могут выражаться в форме: а) актов-документов, оформляемых письменно (постановление руководителя оперативно-розыскного органа, рапорты, справки, составляемые оперативным сотрудником, и т.д.); б) актов-действий (устные распоряжения, приказы руководителя оперативно-розыскного органа, различные поведенческие акты оперативного сотрудника).

Письменные акты-документы имеют определенную структуру, которая, как правило, состоит из определенных частей: вводной, описательной, мотивировочной, резолютивной. Выделяются акты, не имеющие разделов, за исключением резолютивной части, т.е. акты-резолюции (например, резолюция руководителя оперативно- розыскного органа на рапорте оперативного сотрудника о проведении конкретного ОРМ, о дальнейших действиях — проверке информации, заведении ДОУ и др.).

Поведенческий акт в ОРД является разновидностью поведенческого профессионального акта, посредством которого осуществляется позитивное воздействие на преступность. К числу таких актов относятся: получение информации, ее хранение и защита: реализация информации; осуществление оперативно-розыскных мер и др.

Поведенческий акт оперативного сотрудника проявляется в следующих обстоятельствах: а) определенных условиях складывающейся оперативной обстановки (линии, объекте, отрасли работы);

б) оперативно-розыскной ситуации, которая обусловлена проведением различных оперативно-розыскных операций, выявлением отдельных видов преступлений, оценкой конкретной оперативно-розыскной информации, выработкой мер оперативно-розыскного предупреждения преступлений, устранением социально-экономических и криминогенных факторов, способствующих воспроизводству преступности, и др.

Наши партнеры