Надзор за уголовно-розыскной деятельностью и предварительным расследованием

В Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. наименование рассматриваемого нами вида прокурорского надзора выражено следующим образом: надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29-31 главы 3).

Нами несколько видоизменено наименование данного вида прокурорского надзора, что предопределено использованием научных разработок теории оперативно-розыскной деятельности, а также устоявшихся положений уголовного процесса. Оперативно-розыскная деятельность и предварительное расследование (дознание и предварительное следствие) представляют самостоятельные виды государственной деятельности, урегулированные нормами разных отраслей права. Данное обстоятельство и позволило нам рассмотреть в отдельности надзор прокуратуры за уголовно-розыскной деятельностью и надзор прокуратуры за предварительным расследованием.

Не вызывает сомнений, что именование одной из отраслей права «теория оперативно-розыскной деятельности» представляется не вполне удачным. Это признают и сами специалисты «теории оперативно-розыскной деятельности», что, вероятно, побуждает их к активным научным исследованиям. Наибольший интерес представляют исследования А.Ю. Шумилова¹Шумилов А.Ю. Начала уголовно-розыскного права: Монография. М.: Издатель Шумилова И.И., 1998.. Предложенное им наименование «уголовно-розыскное право» представляется более удачным с точки зрения формальной логики, однако с существенной оговоркой о недопустимости включения в эту отрасль права предметов иных отраслей права (в первую очередь, уголовно-процессуального права).

В соответствии со ст. 29 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора прокуратуры за уголовно-розыскной деятельностью являются «соблюдение прав и свобод человека и гражданина», «выполнение оперативно-розыскных мероприятий», а также «законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность». Что касается включения в предмет надзора «соблюдения прав и свобод человека и гражданина», то наше отношение к этому было высказано в предыдущем параграфе данной главы учебника. Исчерпывающий перечень оперативно-розыскных мероприятий (их 14) приведен в Федеральном законе РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 5 июля 1995 г.: опрос; наведение справок; сбор образцов для сравнительного исследования; проверочная закупка; исследование предметов и документов; наблюдение; отождествление личности; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров; снятие информации с технических каналов связи; оперативное внедрение; контролируемая поставка; оперативный эксперимент (ст. 6).

Оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться лишь при наличии оснований, исчерпывающий перечень которых также приведен в Законе (ст. 7). Таковыми, в частности, являются: наличие возбужденного уголовного дела: поручения процессуальных органов по уголовным делам; запросы иных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц; запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов зарубежных государств, а также сведения о совершенных противоправных деяниях, о лицах, их совершивших, о скрывающихся от процессуальных органов лицах и о без вести пропавших лицах.

Оперативно-розыскные мероприятия, составляющие содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляются оперативными подразделениями органов безопасности (органы федеральной службы безопасности, органы внешней разведки, федеральные органы государственной охраны), органов внутренних дел, таможенными органами (ст. 13).

Порядок организации надзора за оперативно-розыскной деятельностью предусмотрен приказом Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» № 207 от 21 декабря 2007 г. В пункте 3 этого подзаконного нормативного правового акта предусмотрено, что в каждой прокуратуре должны быть определены лица, на которых возлагается «ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности».

Проверки исполнения Федерального закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» проводятся:

1. по обращениям граждан, юридических и должностных лиц;
2. по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определение суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований и поручений уполномоченного прокурора;
3. в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора:
4. в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых ими совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

При наличии обращений о нарушении Федерального закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» в ходе исполнения органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя и определения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, проверки проводить уполномоченным прокурорам той прокуратуры, которой осуществлялся надзор за процессуальной деятельностью на досудебной стадии уголовного судопроизводства.

Оперативно-служебные документы (оперативные материалы) об осуществлении органами ФСБ РФ оперативно-розыскных мероприятий в рамках контрразведывательной деятельности истребовать только в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства Российской Федерации.

В ходе надзорных мероприятий в Службе внешней разведки РФ и в органе внешней разведки Министерства обороны РФ изучать только те оперативно-служебные документы, которые связаны с обеспечением собственной безопасности указанных органов.

Уполномоченным прокурорам при осуществлении надзорных мероприятий необходимо также проверять:

1. законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения;
2. законность и обоснованность решений о проведении или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, соблюдение установленных условий и порядка их проведения, а также использования результатов оперативно-розыскной деятельности;
3. соблюдение обязательности регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела и материалы;
4. соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
5. наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведении оперативно-розыскных мероприятий, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности следователю, руководителю следственного органа, органа дознания или в суд;
6. соблюдение определенного Федеральным законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» перечня оперативно-розыскных мероприятий;
7. наличие оснований дня проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, разрешения на которые даны судом;
8. своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких оперативно-розыскных мероприятий в экстренном режиме.

Законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, проверять исключительно при наличии жалоб граждан.

При осуществлении надзора иметь в виду, что сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Уполномоченный прокурор в ходе и по результатам проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязан:

1. знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включая дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также иные оперативно-служебные документы, необходимые дня осуществления надзора за оперативно-розыскной деятельностью;
2. получать письменные объяснения от должностных лиц и сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по поводу выявленных нарушений закона;
3. предъявлять письменные требования и давать поручения по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам об устранении нарушений закона;
4. решать вопрос об опротестовании незаконных и необоснованных постановлений руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в том числе и о передаче результатов оперативно-розыскной деятельности следователю, дознавателю, руководителю следственного органа, органу дознания, в суд;
5. вопрос об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенных в порядке реализации результатов оперативно-розыскной деятельности;
6. решать вопрос об опротестовании противоречащих закону правовых актов руководителей органов, осуществляющих оперативно- розыскную деятельность;
7. решать вопрос о внесении представлений об устранении нарушений закона, допущенных сотрудниками и должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в которых требовать их отстранения от дальнейшего участия в проведении оперативно-розыскных мероприятий по конкретным делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам, а также требовать прекращения проведения оперативно-розыскных мероприятий, ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов;
8. при выявлении в ходе проверки повода и основания для возбуждения уголовного дела, предусмотренных ст. 140 УПК РФ, ставить вопрос о вынесении мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам допущенных нарушений уголовного законодательства.

Приказ Генерального прокурора РФ № 207 от 21 декабря 2007 г., с изменениями от 27 февраля 2009 г. включает три приложения: Приложение 1 «Отчет о работе прокуроров по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (ОРД)»; Приложение 2 «Инструкция о порядке формирования отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (ОРД)»; Приложение 3 «Инструкция об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности». Указанная Инструкция устанавливает единую систему делопроизводства в Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов Российской Федерации, городов и районов, военных, транспортных и иных специализированных прокуратурах по документам оперативно-розыскной деятельности, содержащей секретные сведения.

Сама Инструкция включает также три приложения: Приложение 1 «Журнал учета поступивших и исполненных в прокуратуре документов (жалоб) по вопросам оперативно-розыскной деятельности», Приложение 2 «Книга учета работы прокурора по надзору за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», Приложение 3 «Примерная номенклатура нарядов (дел) по документам оперативно-розыскной деятельности».

Предварительное расследование — это вид государственной деятельности специально управомоченных государственных органов и должностных лиц но возбуждению и расследованию уголовных дел, регламентированной уголовно- процессуальным законодательством. В теории уголовного процесса принято различать две формы предварительного расследования: предварительное следствие, которое является урегулированной законом деятельностью органов предварительного следствия по производству процессуальных действий в целях раскрытия преступлений, и дознание, представляющее аналогичную (по форме) деятельность органов дознания.

Предварительное расследование осуществляется в рамках двух стадий уголовного процесса: возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. Иногда в теории уголовного процесса они именуются досудебными стадиями. Именно предварительное расследование и составляет предмет надзора прокуратуры.

В ст. 29 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации», в частности, указано, что таковым является «соблюдение... установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях... проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими... дознание и предварительное следствие».

Приведенные положения детализированы приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» № 136 от 6 сентября 2007 г. В этом же контексте необходимо рассматривать и совместный приказ Генерального прокурора РФ и Министра внутренних дел РФ «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях» от 12 сентября 2006 г. Само же предварительное расследование регламентировано уголовно-процессуальным законодательством и, в первую очередь, УПК РФ. При этом могут возникать противоречия между равными по юридической силе правовыми актами: ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК РФ. Возникающие противоречия должны разрешаться в пользу норм УПК РФ, специально созданных для регулирования уголовно-процессуальных отношений. Например, ограничивая предмет рассматриваемого вида прокурорского надзора законностью принимаемых решений, ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» вступает в противоречие с нормами УПК РФ, относящими к предмету надзора не только законность принимаемых решений, но и их обоснованность (ст. 37).

Если какие-либо ситуации при осуществлении надзора прокуратуры за предварительным расследованием не урегулированы или урегулированы недостаточно полно нормами УПК РФ, применяются нормы ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации».

Предварительное расследование может быть представлено совокупностью процессуальных действий: следственных, розыскных и иных, которые управомочены осуществлять органы предварительного следствия и органы дознания, поэтому эти органы рассматриваются нами в качестве субъектов прокурорского надзора. Исчерпывающий перечень органов предварительного следствия приведен в ст. 151 УПК РФ, в соответствии с которой предварительное следствие по уголовным делам производят: следователь Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а также следователь органов внутренних дел, следователь органов федеральной службы безопасности и следователь органов по контролю за оборотом наркотиков. В ст. 40 УПК РФ предусмотрен перечень органов дознания.

Полномочия прокурора по надзору за уголовно-розыскной деятельностью и предварительным расследованием соответственно устанавливаются уголовно-розыскным законодательством (по нынешней терминологии — законодательством теории оперативно-розыскной деятельности) и уголовно-процессуальным законодательством, что закреплено в ст. 30 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. В этом смысле указанную норму следует рассматривать как бланкетную, что позволяет нам непосредственно обратиться к обозначенным отраслям российского нрава.

Полномочия по надзору за уголовно-розыскной деятельностью в соответствии со ст. 2 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 5 июля 1995 г. осуществляются Генеральным прокурором РФ и управомоченными им прокурорами. По требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты о порядке проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Прокуроры обеспечивают защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах.

Полномочия прокурора как органа надзора за предварительным расследованием предусмотрены в УПК РФ. Эти полномочия (как, впрочем, и полномочия при осуществлении иных видов прокурорского надзора) имеют властно-распорядительный характер. Они позволяют не только выявить допущенные нарушения закона, но и быстро устранить их.

В соответствии со ст. 37 УПК РФ прокурор в пределах своей компетенции уполномочен:

1. проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
2. выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
3. требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;
4. давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
5. давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
6. отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;
7. рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;
8. участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;
9. разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
10. отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;
11. изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
12. передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;
13. утверждать постановление дознавателя о прекращении производства но уголовному делу;
14. утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу;
15. возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков;
16. осуществлять иные полномочия.

Приведенный перечень полномочий не является исчерпывающим.

При осуществлении надзора за уголовно-розыскной деятельностью и предварительным расследованием используются практически все акты прокурорского надзора, за исключением предостережения о недопустимости нарушения закона. Наиболее распространенными являются постановления и письменные указания прокурора. Нередко прокуроры вносят представления в связи с обнаруженными нарушениями закона, допущенными органами предварительного расследования и оперативными подразделениями органов, управомоченных на проведение оперативно-розыскных мероприятий. К актам прокурорского надзора относится и такая форма, как согласие (санкция, утверждение), выражаемое в виде резолюции прокурора на процессуальных документах органа дознания. В этих документах обычно содержатся решения о производстве тех следственных действий, которые существенно затрагивают конституционные права и свободы граждан, либо решения об избрании мер уголовно-процессуального принуждения.