Надзор прокуратуры за исполнением законодательства

Важными элементами прокурорского надзора, повышающими его результативность, являются наличие поводов и оснований для проверок исполнения законов при проведении ОРД и выбор методов надзора.

Поводом для проверки могут являться поступившие к уполномоченному прокурору источники сведений о нарушениях закона при осуществлении ОРМ.

Основания прокурорской проверки — это фактические данные, содержащиеся в поступивших сведениях и позволяющие предположить, что при проведении ОРМ были допущены нарушения закона, а также данные о факте проведения ОРМ либо о принятии в ходе них решения, которые требуют принятия мер прокурором.

В процессе проведения прокурорской проверки уполномоченные прокуроры используют соответствующие методы прокурорского надзора, под которыми понимаются способы проверки уполномоченным прокурором исполнения законов органами, осуществляющими ОРД.

Данные методы используются: а) при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан в процессе проведения ОРМ; б) защите конституционных гарантий от возможных нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих ОРД; в) проведении проверок по другим основаниям.

Выбор методов производится прокурором с учетом предварительного анализа допускаемых правонарушений, конкретной цели прокурорской проверки, предварительно обозначенной формы надзора, определения времени наиболее целесообразного использования надзорных полномочий. Методы надзора имеют свою специфику в зависимости от того, какие ОРМ осуществляются в целях предупреждения, раскрытия преступления, розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, без вести пропавших граждан и т.д.

В системе организационных мер, реализуемых уполномоченным прокурором, проверки исполнения Закона об ОРД проводятся:

1. по обращению граждан, юридических и должностных лиц;
2. по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора;
3. в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;
4. в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших¹Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (п. 5)..

Одной из основных обязанностей прокурора является рассмотрение жалоб граждан на действия должностных лиц оперативно-розыскных органов. Наиболее часто предметом обжалования граждан является незаконное (по мнению заявителя) проведение ОРМ, указанных в ст. 6 Закона об ОРД. Могут иметь место и случаи, когда мероприятия проводятся не в рамках требований закона либо не проводятся вообще. Это не способствует раскрытию преступлений, а, напротив, приводит к тому, что лица, совершившие их, не привлекаются к ответственности, а иногда вообще уходят от ответственности.

Генеральный прокурор рекомендует рассматривать жалобы и заявления на нарушения конституционных прав граждан в пятидневный срок. Если в указанный срок разрешить жалобу или заявление не представляется возможным, заявителю направляется уведомление о сроке разрешения его жалобы или заявления. После проведенной проверки прокурор дает на жалобу или заявление ответ. В случае отказа в удовлетворении жалобы гражданину должен быть разъяснен порядок обжалования принятого решения. Ответы прокурора должны быть убедительными, содержать ссылки на конкретные нормы закона, чтобы не порождать повторных жалоб и заявлений.

Инициативные проверки уполномоченного прокурора могут проводиться на основании информации о нарушении закона органами, осуществляющими ОРД, а также в плановом порядке, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности. Уполномоченный прокурор при подготовке к такой проверке должен:

1. подобрать материалы по вопросам ОРД (уведомления о проведении ОРМ, требующих получения разрешения судьи, постановления о заведении и прекращении розыскных дел о гражданах, пропавших без вести, постановления об отказе в возбуждении уголовных дел по фактам исчезновения граждан и обнаружения неопознанных трупов и др.);
2. проанализировать имеющуюся в прокуратуре информацию по вопросам ОРД (учет, регистрация, разрешение заявления и т.д.);
3. определить круг вопросов, подлежащих проверке, цель проверки, состав участников и т.д.

Исследование причин и условий нарушения законности при проведении ОРД, обстоятельств, способствующих этим нарушениям, свидетельствует о том, что большинство нарушений совершается не только вследствие низкой профессиональной подготовки — более половины происходит в связи с недобросовестным отношением исполнителей к своим служебным обязанностям. Задача прокурора состоит в том, чтобы методами прокурорского надзора принимать такие меры реагирования, которые оказали бы эффективное воздействие на оперативных сотрудников, а также способствовали эффективному осуществлению ведомственного контроля со стороны руководителей оперативных подразделений.

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 требует от уполномоченных прокуроров при осуществлении надзорных мероприятий также проверять:

1. соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД;
2. законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений;
3. законность и обоснованность проведения или прекращения ОРМ, в том числе тех, решение на проведение которых даны судом; наличие оснований соблюдения установленных условий порядка и сроков их проведения;
4. законность проведения ОРМ, направленных на сбор данных, которые необходимы для принятия решений, указанных в ч. 2 ст. 7 Закона об ОРД;
5. законность предоставления результатов ОРД;
6. наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, проведении ОРМ, представлении результатов ОРД руководителю следственного органа, органа дознания или в суд;
7. соблюдение определенного Законом об ОРД перечня оперативно-розыскных мероприятий;
8. соблюдение обязательности регистрации ДОУ и других оперативно-служебных материалов, законности постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении;
9. ОРМ целям и задачам ОРД, а также соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
10. своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении в случаях, предусмотренных ч. 3, 6 ст. 8 Закона об ОРД, ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких ОРМ в указанных случаях.

Следует отметить, что законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими ОРД, проверяются уполномоченными прокурорами исключительно при наличии жалоб граждан.

В процессе надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, пристальное внимание должно уделяться раскрываемости преступлений и розыску лиц, их совершивших. Нарушения законности сотрудниками оперативных служб при установлении лица, совершившего преступление, преобладают над всеми другими нарушениями законов и составляют почти 50%. В связи с этим прокурор знакомится с картотекой нераскрытых преступлений, журналами регистрации дел оперативного учета, обращает внимание на своевременность их заведения, наличие сведений, дающих основание для проведения различных ОРМ, а также на выполнение оперативными подразделениями поручений следователя.

При осуществлении надзора за ОРД по уголовным делам, приостановленным производством в связи с неизвестностью места пребывания обвиняемого, прокурор проверяет: было ли заведено розыскное дело; объявлен ли розыск; разосланы ли соответствующие задания; нет ли оснований для проведения каких-либо ОРМ, направленных на получение информации о местопребывании скрывшегося обвиняемого¹См.: Соломичев В.И. Прокурорский надзор за исполнением законов. М.: Экспертное бюро. 1998. С. 20..

Заключительным этапом организации прокурорского надзора является оформление его результатов в отчете, который состоит из двух разделов.

В первом разделе отчета описывается работа прокуроров по проверке всех оперативно-розыскных материалов в порядке надзора за законностью ОРД. В этом же разделе отражаются количество проверок, выявленные нарушения, количество проверенных ДОУ, вынесенные прокурором протесты и мотивированные постановления в отношении органов, осуществляющих ОРД, количество представлений и лиц, привлеченных но ним к дисциплинарной ответственности.

Во втором разделе учитываются все поступившие в прокуратуру жалобы, заявления и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов органами, осуществляющими ОРД, в том числе устные. Все показатели учитываются по каждому субъекту ОРД.

Отчет заполняется по правилам секретного делопроизводства на основании документов первичного учета прокурором города, района, приравненным к ним военным прокурором и прокурорами иных специализированных прокуратур и дважды в год (за первое полугодие и год) представляется в вышестоящую прокуратуру до 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Составленный отчет передается старшему помощнику по оперативному учету и статистике для составления сводного отчета по региону. Сводный отчет направляется в отдел информационного обеспечения информационно-аналитического управления Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры РФ не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Непосредственные исполнители статистических отчетов и руководители прокуратуры, утвердившие их, несут персональную ответственность за полноту и достоверность отчетных данных.

В Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. наименование рассматриваемого нами вида прокурорского надзора выражено следующим образом: надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29-31 главы 3).

Нами несколько видоизменено наименование данного вида прокурорского надзора, что предопределено использованием научных разработок теории оперативно-розыскной деятельности, а также устоявшихся положений уголовного процесса. Оперативно-розыскная деятельность и предварительное расследование (дознание и предварительное следствие) представляют самостоятельные виды государственной деятельности, урегулированные нормами разных отраслей права. Данное обстоятельство и позволило нам рассмотреть в отдельности надзор прокуратуры за уголовно-розыскной деятельностью и надзор прокуратуры за предварительным расследованием.

Не вызывает сомнений, что именование одной из отраслей права «теория оперативно-розыскной деятельности» представляется не вполне удачным. Это признают и сами специалисты «теории оперативно-розыскной деятельности», что, вероятно, побуждает их к активным научным исследованиям. Наибольший интерес представляют исследования А.Ю. Шумилова¹Шумилов А.Ю. Начала уголовно-розыскного права: Монография. М.: Издатель Шумилова И.И., 1998.. Предложенное им наименование «уголовно-розыскное право» представляется более удачным с точки зрения формальной логики, однако с существенной оговоркой о недопустимости включения в эту отрасль права предметов иных отраслей права (в первую очередь, уголовно-процессуального права).

В соответствии со ст. 29 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора прокуратуры за уголовно-розыскной деятельностью являются «соблюдение прав и свобод человека и гражданина», «выполнение оперативно-розыскных мероприятий», а также «законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность». Что касается включения в предмет надзора «соблюдения прав и свобод человека и гражданина», то наше отношение к этому было высказано в предыдущем параграфе данной главы учебника. Исчерпывающий перечень оперативно-розыскных мероприятий (их 14) приведен в Федеральном законе РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 5 июля 1995 г.: опрос; наведение справок; сбор образцов для сравнительного исследования; проверочная закупка; исследование предметов и документов; наблюдение; отождествление личности; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров; снятие информации с технических каналов связи; оперативное внедрение; контролируемая поставка; оперативный эксперимент (ст. 6).

Оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться лишь при наличии оснований, исчерпывающий перечень которых также приведен в Законе (ст. 7). Таковыми, в частности, являются: наличие возбужденного уголовного дела: поручения процессуальных органов по уголовным делам; запросы иных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц; запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов зарубежных государств, а также сведения о совершенных противоправных деяниях, о лицах, их совершивших, о скрывающихся от процессуальных органов лицах и о без вести пропавших лицах.

Оперативно-розыскные мероприятия, составляющие содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляются оперативными подразделениями органов безопасности (органы федеральной службы безопасности, органы внешней разведки, федеральные органы государственной охраны), органов внутренних дел, таможенными органами (ст. 13).

Порядок организации надзора за оперативно-розыскной деятельностью предусмотрен приказом Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» № 207 от 21 декабря 2007 г. В пункте 3 этого подзаконного нормативного правового акта предусмотрено, что в каждой прокуратуре должны быть определены лица, на которых возлагается «ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности».

Проверки исполнения Федерального закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» проводятся:

1. по обращениям граждан, юридических и должностных лиц;
2. по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определение суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований и поручений уполномоченного прокурора;
3. в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора:
4. в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых ими совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

При наличии обращений о нарушении Федерального закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» в ходе исполнения органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя и определения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, проверки проводить уполномоченным прокурорам той прокуратуры, которой осуществлялся надзор за процессуальной деятельностью на досудебной стадии уголовного судопроизводства.

Оперативно-служебные документы (оперативные материалы) об осуществлении органами ФСБ РФ оперативно-розыскных мероприятий в рамках контрразведывательной деятельности истребовать только в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства Российской Федерации.

В ходе надзорных мероприятий в Службе внешней разведки РФ и в органе внешней разведки Министерства обороны РФ изучать только те оперативно-служебные документы, которые связаны с обеспечением собственной безопасности указанных органов.

Уполномоченным прокурорам при осуществлении надзорных мероприятий необходимо также проверять:

1. законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения;
2. законность и обоснованность решений о проведении или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, соблюдение установленных условий и порядка их проведения, а также использования результатов оперативно-розыскной деятельности;
3. соблюдение обязательности регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела и материалы;
4. соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
5. наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведении оперативно-розыскных мероприятий, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности следователю, руководителю следственного органа, органа дознания или в суд;
6. соблюдение определенного Федеральным законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» перечня оперативно-розыскных мероприятий;
7. наличие оснований дня проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, разрешения на которые даны судом;
8. своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких оперативно-розыскных мероприятий в экстренном режиме.

Законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, проверять исключительно при наличии жалоб граждан.

При осуществлении надзора иметь в виду, что сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Уполномоченный прокурор в ходе и по результатам проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязан:

1. знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включая дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также иные оперативно-служебные документы, необходимые дня осуществления надзора за оперативно-розыскной деятельностью;
2. получать письменные объяснения от должностных лиц и сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по поводу выявленных нарушений закона;
3. предъявлять письменные требования и давать поручения по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам об устранении нарушений закона;
4. решать вопрос об опротестовании незаконных и необоснованных постановлений руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в том числе и о передаче результатов оперативно-розыскной деятельности следователю, дознавателю, руководителю следственного органа, органу дознания, в суд;
5. вопрос об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенных в порядке реализации результатов оперативно-розыскной деятельности;
6. решать вопрос об опротестовании противоречащих закону правовых актов руководителей органов, осуществляющих оперативно- розыскную деятельность;
7. решать вопрос о внесении представлений об устранении нарушений закона, допущенных сотрудниками и должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в которых требовать их отстранения от дальнейшего участия в проведении оперативно-розыскных мероприятий по конкретным делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам, а также требовать прекращения проведения оперативно-розыскных мероприятий, ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов;
8. при выявлении в ходе проверки повода и основания для возбуждения уголовного дела, предусмотренных ст. 140 УПК РФ, ставить вопрос о вынесении мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам допущенных нарушений уголовного законодательства.

Приказ Генерального прокурора РФ № 207 от 21 декабря 2007 г., с изменениями от 27 февраля 2009 г. включает три приложения: Приложение 1 «Отчет о работе прокуроров по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (ОРД)»; Приложение 2 «Инструкция о порядке формирования отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (ОРД)»; Приложение 3 «Инструкция об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности». Указанная Инструкция устанавливает единую систему делопроизводства в Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов Российской Федерации, городов и районов, военных, транспортных и иных специализированных прокуратурах по документам оперативно-розыскной деятельности, содержащей секретные сведения.

Сама Инструкция включает также три приложения: Приложение 1 «Журнал учета поступивших и исполненных в прокуратуре документов (жалоб) по вопросам оперативно-розыскной деятельности», Приложение 2 «Книга учета работы прокурора по надзору за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», Приложение 3 «Примерная номенклатура нарядов (дел) по документам оперативно-розыскной деятельности».

Предварительное расследование — это вид государственной деятельности специально управомоченных государственных органов и должностных лиц но возбуждению и расследованию уголовных дел, регламентированной уголовно- процессуальным законодательством. В теории уголовного процесса принято различать две формы предварительного расследования: предварительное следствие, которое является урегулированной законом деятельностью органов предварительного следствия по производству процессуальных действий в целях раскрытия преступлений, и дознание, представляющее аналогичную (по форме) деятельность органов дознания.

Предварительное расследование осуществляется в рамках двух стадий уголовного процесса: возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. Иногда в теории уголовного процесса они именуются досудебными стадиями. Именно предварительное расследование и составляет предмет надзора прокуратуры.

В ст. 29 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации», в частности, указано, что таковым является «соблюдение... установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях... проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими... дознание и предварительное следствие».

Приведенные положения детализированы приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» № 136 от 6 сентября 2007 г. В этом же контексте необходимо рассматривать и совместный приказ Генерального прокурора РФ и Министра внутренних дел РФ «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях» от 12 сентября 2006 г. Само же предварительное расследование регламентировано уголовно-процессуальным законодательством и, в первую очередь, УПК РФ. При этом могут возникать противоречия между равными по юридической силе правовыми актами: ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК РФ. Возникающие противоречия должны разрешаться в пользу норм УПК РФ, специально созданных для регулирования уголовно-процессуальных отношений. Например, ограничивая предмет рассматриваемого вида прокурорского надзора законностью принимаемых решений, ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» вступает в противоречие с нормами УПК РФ, относящими к предмету надзора не только законность принимаемых решений, но и их обоснованность (ст. 37).

Если какие-либо ситуации при осуществлении надзора прокуратуры за предварительным расследованием не урегулированы или урегулированы недостаточно полно нормами УПК РФ, применяются нормы ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации».

Предварительное расследование может быть представлено совокупностью процессуальных действий: следственных, розыскных и иных, которые управомочены осуществлять органы предварительного следствия и органы дознания, поэтому эти органы рассматриваются нами в качестве субъектов прокурорского надзора. Исчерпывающий перечень органов предварительного следствия приведен в ст. 151 УПК РФ, в соответствии с которой предварительное следствие по уголовным делам производят: следователь Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а также следователь органов внутренних дел, следователь органов федеральной службы безопасности и следователь органов по контролю за оборотом наркотиков. В ст. 40 УПК РФ предусмотрен перечень органов дознания.

Полномочия прокурора по надзору за уголовно-розыскной деятельностью и предварительным расследованием соответственно устанавливаются уголовно-розыскным законодательством (по нынешней терминологии — законодательством теории оперативно-розыскной деятельности) и уголовно-процессуальным законодательством, что закреплено в ст. 30 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. В этом смысле указанную норму следует рассматривать как бланкетную, что позволяет нам непосредственно обратиться к обозначенным отраслям российского нрава.

Полномочия по надзору за уголовно-розыскной деятельностью в соответствии со ст. 2 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 5 июля 1995 г. осуществляются Генеральным прокурором РФ и управомоченными им прокурорами. По требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты о порядке проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Прокуроры обеспечивают защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах.

Полномочия прокурора как органа надзора за предварительным расследованием предусмотрены в УПК РФ. Эти полномочия (как, впрочем, и полномочия при осуществлении иных видов прокурорского надзора) имеют властно-распорядительный характер. Они позволяют не только выявить допущенные нарушения закона, но и быстро устранить их.

В соответствии со ст. 37 УПК РФ прокурор в пределах своей компетенции уполномочен:

1. проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
2. выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
3. требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;
4. давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
5. давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
6. отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;
7. рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;
8. участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;
9. разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
10. отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;
11. изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
12. передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;
13. утверждать постановление дознавателя о прекращении производства но уголовному делу;
14. утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу;
15. возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков;
16. осуществлять иные полномочия.

Приведенный перечень полномочий не является исчерпывающим.

При осуществлении надзора за уголовно-розыскной деятельностью и предварительным расследованием используются практически все акты прокурорского надзора, за исключением предостережения о недопустимости нарушения закона. Наиболее распространенными являются постановления и письменные указания прокурора. Нередко прокуроры вносят представления в связи с обнаруженными нарушениями закона, допущенными органами предварительного расследования и оперативными подразделениями органов, управомоченных на проведение оперативно-розыскных мероприятий. К актам прокурорского надзора относится и такая форма, как согласие (санкция, утверждение), выражаемое в виде резолюции прокурора на процессуальных документах органа дознания. В этих документах обычно содержатся решения о производстве тех следственных действий, которые существенно затрагивают конституционные права и свободы граждан, либо решения об избрании мер уголовно-процессуального принуждения.

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью призван обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства путем выявления и своевременного устранения любых нарушений закона и привлечения к ответственности виновных и осуществляется от имени государства.

Прежде чем приступить к характеристике отдельных видов прокурорского надзора, представляется необходимым определить ряд понятий. Это важно потому, что в научной и учебной юридической литературе нет единого подхода к определению основных понятий прокурорского надзора. В первую очередь это относится к самому понятию «надзор прокуратуры» и его соотношению с аналогичными видами государственной деятельности: судебным надзором, судебным контролем, ведомственным контролем, надзором иных органов государства (Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта) и т.д.

Надзор прокуратуры — это регламентированная прокурорским правом деятельность прокуратуры по проверке исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов государственными и негосударственными органами. В основе данного нами определения находятся следующие положения:

• надзор прокуратуры как вид государственной деятельности;
• осуществление надзора прокуратуры специально управомоченным органом государства (прокуратурой);
• исключительность надзора прокуратуры, означающая невозможность его осуществления иными государственными и негосударственными органами;
• осуществление полномочий путем проверки исполнения законов.

Наряду с прокуратурой проверочную деятельность по исполнению законов могут осуществлять и другие государственные органы. Такая деятельность в теории часто называется контролем. В связи с этим возникает вопрос: каким образом соотносятся термины «надзор» и «контроль» в качестве формы проверочной деятельности по исполнению законов?

По мнению М.С. Шалумова, решение данного вопроса имеет «принципиальное значение не только и не столько для теории, сколько для практической реализации прокурорских функций»¹Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 79. 80.. Обобщив различные позиции в решении этого вопроса, Н.В. Мельников предлагает разграничивать понятия «прокурорский надзор» и «контрольная деятельность» путем выделения «ряда основных отличий». К числу таковых им отнесены: контролирующие органы, как правило, входят в систему органов исполнительной ветви власти, а прокуратура — самостоятельный орган власти; внешний характер осуществления надзора (контроль же может быть и внутренним); надзор в отличие от контроля осуществляется без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность; правом привлечения к административной ответственности наделены только контролирующие органы и т.д.²Мельников Н.В. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры России: Монография. М.: Книготорг. 2000. С. 77-79.

Содержание прокурорского надзора обычно определяют через его объект, предмет, пределы, полномочия, средства и иные понятия. Вопрос об объекте и предмете надзора М.Н. Маршунов считает «наиболее запутанным в терминологии прокурорского надзора»³Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л.. Изд-во ЛГУ, 1990. С. 62.. И это действительно так. В юридической литературе приводятся порой взаимоисключающие определения этих и иных понятий прокурорского надзора. Данное обстоятельство и побудило нас не только критически рассмотреть основные понятия прокурорского надзора, но и выработать их исчерпывающий перечень с установлением взаимосвязей.

Наибольшим уровнем общности обладает объект прокурорского надзора как самостоятельная правовая категория, под которой мы понимаем деятельность государственных органов и негосударственных органов по исполнению законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентированную прокурорским правом. Иначе говоря, объект прокурорского надзора — это общественные отношения по исполнению законодательства, урегулированные правом. Наше определение основано на следующих положениях:

• прокурорский надзор — это не всякая деятельность, а только деятельность по исполнению законов и подзаконных нормативных правовых актов;
• это деятельность не всех государственных и негосударственных органов, а лишь тех, которые обозначены в законе, т.е. объект прокурорского надзора;
• это деятельность, урегулированная законом.

Объект прокурорского надзора не беспределен. Для обозначения его границ в теории используется правовая категория «пределы прокурорского надзора», под которой мы понимаем правовые требования по исполнению определенного по характеру законодательства теми или иными государственными и негосударственными органами.

Пределы прокурорского надзора позволяют также определить предмет прокурорского надзора как самостоятельную правовую категорию. Предмет прокурорского надзора соотносится с объектом как часть с целым: внешними границами первого по отношению ко второму выступают пределы прокурорского надзора. Важно иметь в виду, что предмет прокурорского надзора является более динамичной правовой категорией по сравнению с объектом прокурорского надзора. Изменяющиеся социально-экономические отношения выступают предпосылкой расширения границ предмета прокурорского надзора.

Пределы прокурорского надзора позволяют также типологизировать предмет прокурорского надзора на отдельные элементы, именуемые в теории видами прокурорского надзора. В зависимости от круга тех или иных государственных или негосударственных органов, деятельность которых поднадзорна прокуратуре, различаются четыре вида прокурорского надзора. Выделение еще одного вида — «соблюдение прав и свобод личности и гражданина» — обусловлено сферой деятельности.

В юридической литературе высказано суждение, что под предметом прокурорского надзора следует понимать законность, содержание которой «образуется из следующих элементов: а) законы и подзаконные акты; б) исполнение законов, т.е. проведение их в жизнь; в) надзор за точным и единообразным исполнением законов; г) ответственность за допущенное нарушение законов». Не подвергая подробному разбору это и подобные суждения, обратим внимание лишь на ошибочность включения в предмет прокурорского надзора ответственности, ибо недопустимость вмешательства прокуратуры в деятельность государственных органов в какой бы то ни было форме (в том числе и путем привлечения к ответственности) признается одним из признаков, определяющих суть прокурорского надзора.

В качестве самостоятельной правовой категории нами рассматриваются субъекты прокурорского надзора — государственные и негосударственные органы, исполнение которыми законодательства составляет предмет прокурорского надзора. Круг субъектов чрезвычайно широк и устанавливается нормами соответствующих отраслей права (конституционного, административного, гражданского, уголовно-процессуального и др.). Особый круг субъектов является одним из признаков, характеризующих вид прокурорского надзора. Обязательным субъектом прокурорского надзора является прокурор. Разъяснение данного термина приведено в ст. 54 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации». Иные прокурорские работники (например, следователь) не управомочены осуществлять надзор. Иначе говоря, осуществление надзора является исключительной компетенцией прокурора.

Следующая группа понятий имеет непосредственное отношение к деятельности прокурора: полномочия прокурора, акты прокурорского надзора.

Полномочия прокурора, как самостоятельная правовая категория, — это совокупность прав и обязанностей прокурора по осуществлению надзорной функции, предусмотренных законодательством о прокуратуре.

Полномочия (компетенция) прокурора реализуются в форме актов прокурорского надзора, представляющих документы властно- распорядительного характера, обязательные для исполнения соответствующими государственными и негосударственными органами. Перечень актов прокурорского надзора предусмотрен законом. К ним, в частности, относятся постановления, протесты, представления, предостережения о недопустимости нарушения закона. Набор актов определяет тог или иной вид прокурорского надзора. К актам прокурорского надзора предъявляется ряд требований: они должны быть кратко и лаконично изложены и содержать все необходимые реквизиты (в частности, наименование прокуратуры, место и время составления акта, должность, классный чин и фамилию прокурора, от которого они исходят). Структурно акт обычно состоит из двух частей: описательной и заключительной.

Полномочия прокурора и акты прокурорского надзора в совокупности составляют средства прокурорского надзора.

Таким образом, мы определили основные понятия прокурорского надзора, являющегося одной из функций прокуратуры, что позволяет нам перейти к непосредственному рассмотрению отдельных его видов.