АБорьба с преступностью не может быть успешной без использования содействия различных категорий граждан. Это связано с тем, что преступники тщательно скрывают свои намерения и действия, отличаются исключительной дерзостью и порой особой жестокостью, высокой степенью маскировки. И прежде всего это касается организованных преступных групп, террористических организаций, которые нередко имеют свои, образно говоря, «службы контрразведки». При этом они находятся в более выгодных условиях, чем правоохранительные органы, поскольку не связаны нормами права, бюрократическими процедурами, имеют более высокую техническую оснащенность.
Оперативно-розыскная практика убедительно свидетельствует, что наиболее эффективным и распространенным видом содействия является негласное содействие граждан.
На важность негласной помощи спецслужбам и криминальной милиции указывалось в работе заместителя руководителя органов государственной безопасности В.Ф. Грушко, который отмечал, что без негласных помощников нельзя эффективно бороться с такими опасными преступлениями, как шпионаж, терроризм, а также с организованной преступностью. Институт агентуры — это обычная практика в деятельности любого государства, по крайней мере, последние две тысячи лет. Например, в США более 85% тяжких преступлений раскрывается ФБР с помощью негласных агентов-информаторов1Грушко В.Ф. Судьба контрразведчика. М., 1997. С. 73..
В настоящее время использование негласного содействия граждан является важной составляющей разведывательно-поисковой деятельности органов, осуществляющих ОРД, и позволяет выявлять замаскированные преступления, преступления, совершаемые организованными преступными группами, имеющими коррумпированные связи с представителями властных структур.
Существенное значение негласное содействие имеет для обеспечения задач частной превенции. Она заключается в своевременном получении оперативной информации о замышляемых и готовящихся преступлениях и использовании негласными сотрудниками конкретных приемов, направленных на удерживание граждан от реализации преступных замыслов, разобщение преступных групп, устранение условий, способствующих криминальной активности лиц.
Под содействием лиц органам, осуществляющим ОРД, понимается регламентируемая нормативными правовыми актами специфическая область оперативно-розыскных правоотношений, определяющая оказание лицами помощи представителю оперативно-розыскного органа в решении оперативно-розыскных задач.
Институт содействия граждан регулируется законами и подзаконными актами, которые включают в себя общее и ведомственное законодательное регулирование, а также регулирование на подзаконном уровне.
Общее регулирование основано на нормах Конституции РФ, которыми закрепляются основные положения оказания помощи населением РФ органам и спецслужбам (ч. 4 ст. 29).
Основным нормативным актом для всех органов, осуществляющих ОРД, является Закон об ОРД, нормы которого регламентируют процедуру содействия лиц (ч. 1 ст. 15, ст. 17).
Вместе с тем отдельными оперативно-розыскными органами (на уровне министерств, федеральных служб) предусматривается правовое регулирование конфиденциального содействия граждан.
Закон о полиции в п. 34 ч. 1 ст. 13 предусматривает право полиции устанавливать негласное сотрудничество с гражданами, изъявившими желание конфиденциально оказывать содействие полиции на безвозмездной или возмездной основе.
Закон о ФСБ закрепляет право данных органов устанавливать конфиденциальные отношения с гражданами и правовое положение лиц, содействующих органам ФСБ (ст. 13, 19).
В Федеральном законе РФ «О внешней разведке» предусмотрены полномочия данных органов по установлению конфиденциальных отношений сотрудничества с лицами, добровольно давшими на это согласие (п. 1 ч. 1 ст. 6), и правовое положение лиц, содействующими органам внешней разведки (ст. 19).
Однако большая часть отношений негласного сотрудничества, прежде всего оформление отношений конфиденциального сотрудничества, организационно-тактические вопросы деятельности конфидентов, процесс их материального стимулирования и др., регламентируется секретными подзаконными нормативными правовыми актами (приказами, инструкциями, наставлениями) с грифом ограниченного пользования («Секретно», «Совершенно секретно») каждым из органов, осуществляющих ОРД, с учетом функциональной особенности его деятельности.
